Домой / Публикации / Постановления и Отчеты
ПОСТАНОВЛЕНИЕ № 28 от 3 июля 2012 года по Отчету аудита эффективности „Достижения и недостатки при внедрении реформ в области менеджмента публичных финансов, возможности улучшения”

Hомер с даты 2012-07-03 Nr. требования: 70 Nr. рекомендации: 174

Счетная палата в присутствии министра финансов г-на В. Негруца; министра сельского хозяйства и пищевой промышленности г-на В. Бумакова; министра молодежи и спорта г-на И. Чебану; министра труда, социальной защиты и семьи г-жи В. Булига; министра здравоохранения г-на А. Усатый; министра просвещения г-на М. Шляхтицки; президента Академии наук Молдовы г-на Г. Дука; заместителя генерального секретаря Правительства г-на Е. Бэнэрук; директора Государственного казначейства г-жи Н. Лупан; начальника Управления внутреннего аудита Министерства финансов г-жи Л. Жандык; заместителя директора Финансовой инспекции г-на И. Борта; начальника Управления анализа и макроэкономического прогноза Министерства экономики г-на Ю. Торкунова; начальника Службы анализа, оценки и мониторинга политик Агентства земельных отношений и кадастра г-на С. Горинчой, а также других ответственных лиц, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) а) Закона о Счетной палате №261-XVI от 5.12.2008[1], рассмотрела Отчет аудита эффективности "Достижения и недостатки при внедрении реформ в области менеджмента публичных финансов, возможности улучшения".

Аудиторская миссия была проведена на основании ст.28 и ст.31 Закона №261-XVI от 5.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2011-2012 годы с целью получения компетентных, соответствующих и разумных доказательств для подтверждения обоснований, констатаций и выводов, сформулированных в Отчете аудита, для внесения рекомендаций по исправлению ситуации.

Счетной палата предложила, в качестве цели, ответить на следующие вопросы:

Внедрение реформ в области менеджмента публичных финансов обеспечило развитие институциональных возможностей органов центрального публичного управления по разработке секторных политик и модернизации бюджетного процесса и, как следствие, консолидацию и эффективное управление публичными финансами?

Развитие и внедрение государственного внутреннего финансового контроля способствовало надлежащему управлению публичных субъектов?

Аудит был запланирован и проведен в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты и Пособием по аудиту эффективности Счетной палаты.

Для составления заключений, поддержания констатаций, формулирования выводов и рекомендаций аудиторские доказательства были получены путем проведения процедур оценки рисков и последующих процедур аудита. В зависимости от контекста, в котором они были применены аудиторами, они включали рассмотрения, наблюдения, подтверждения, интервью и т.д. Также были использованы документы и информации, официально запрошенные от сторонних субъектов.

Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленные отчеты и объяснения должностных лиц, присутствовавших на заседании, Счетная палата

установила:

В целях реализации требования по созданию эффективной и долговременной системы финансового менеджмента, базирующегося на инструментах и моделях анализа и макроэкономического прогноза согласно европейским стандартам, Правительство взяло на себя обязательство консолидировать налогово-бюджетную базу политик/процедур и обеспечить более обоснованную и достоверную разработку бюджета по выделению средств. В этом отношении был предусмотрен ряд мер как в рамках реформы центрального публичного управления (РЦПУ), так и в рамках Проекта "Менеджмент публичных финансов" (ПМПФ).

Действия по модернизации менеджмента публичных финансов, предусмотренные реформой центрального публичного управления, были поддержаны финансово по внедрению компонента (b) проекта Всемирного банка, стоимость этого компонента составила 2,2 млн. долларов США.

Модернизация управления публичных финансов осуществляется и в рамках Проекта "Менеджмент публичных финансов", который поддерживается и софинансируется Всемирным банком, Шведским агентством по международному развитию (SIDA) и Правительством Голландии средствами в сумме 18,1 млн. долларов США (в том числе гранты - 8,9 млн. долларов США, кредит - 8,5 млн. долларов США, участие Правительства - 0,7 млн. долларов США), имея целью внедрение эффективного и прозрачного менеджмента публичных финансов.

Министерство финансов (МФ) является органом, ответственным за внедрение ПМПФ и обеспечение общего менеджмента, вместе с тем исполняя и роль Исполнительного координатора Проекта.

Срок внедрения Проекта был предусмотрен на 2006-2009 годы, который впоследствии по причине нереализации многих установленных показателей был продлен до 2011 года, затем до 31.12.2012.

В рамках органов центрального публичного управления (ОЦПУ) менеджмент публичных финансов должен был улучшаться путем действий, предусматривающих создание эффективной и долговременной системы взаимодействия процесса разработки политик с бюджетным процессом, в том числе путем создания подразделений по анализу, мониторингу и оценке политик (ПАМОП) для координирования секторных политик, а на уровне МФ - путем модернизации бюджетной классификации и введения единого плана счетов для публичного сектора, совершенствования методологической базы по разработке и исполнению бюджета, а также внедрения интегрированной информационной системы финансового менеджмента (ИСФМ).

Отмечается, что в ходе внедрения реформы ЦПУ и ПМПФ получены определенные результаты по улучшению процесса разработки и исполнения национального публичного бюджета, а также развитию возможностей отраслевых министерств по разработке бюджетов, основанных на программах.

Предпринятые МФ действия внесли некоторые изменения по достижению установленных задач, но которые были отмечены частичной реализацией или нереализацией некоторых показателей прогресса в рамках ПМПФ.

Установленными факторами, которые прямо повлияли на ход реализации предусмотренных мероприятий и ограничили положительное влияние на реализацию цели реформы центрального публичного управления и ПМПФ, а также вследствие этого составили большие препятствия для успешного их завершения, являются следующие:

  • Действия, предпринятые ОЦПУ по улучшению менеджмента публичных финансов, не являются убедительными и достаточными:

- не установлена отдельная ответственность по координированию, исполнению и мониторингу процесса стратегического планирования по улучшению менеджмента публичных финансов в ОЦПУ;

- возможности подразделений с полномочиями стратегического планирования и других подразделений с полномочиями бюджетного планирования в ОЦПУ по анализу различных видений на перспективу и оценки их влияния, в том числе стоимости и эффективности, недостаточно развиты;

- руководство некоторых ОЦПУ не осознает роль ПАМОП в повышении эффективности их деятельности;

- отмечается пониженный уровень ответственности со стороны некоторых ОЦПУ по разработке и утверждению бюджетов, основанных на программах;

- не введена система оценки эффективности ОЦПУ в соотношении с объемом выделенных финансовых средств. Установленные показатели эффективности для бюджета, основанного на программах, в некоторых случаях являются необоснованными/несоответствующими, часто отличаются от положений секторных стратегий расходов, а иногда не отражают эффективность использования публичных средств.

  • Совершенствование систем финансового менеджмента не способствовало в значительной степени повышению эффективности использования публичных средств:

- не были улучшены соответствующим образом качество и надежность макроэкономических прогнозов, использованных при разработке бюджета;

- Координационная группа, ответственная за общую координацию процесса разработки среднесрочного прогноза расходов/среднесрочного прогноза бюджета (СПР/СПБ), не осуществляла систематическую деятельность;

- меры, предпринятые Межминистерским комитетом по стратегическому планированию по координированию и мониторингу деятельности Координационной группы по разработке СПР/СПБ, в процессе стратегического планирования не имели ожидаемого результата;

- технические рабочие группы по стратегическому планированию не соблюдали сроки представления МФ документов, предназначенных процессу СПР/СПБ, в результате была затянута его разработка и утверждение;

- секторные рабочие группы по стратегическому планированию функционировали неэффективно и не документировали соответствующим образом предпринимаемые действия, таким образом, не способствуя улучшению процесса разработки национального публичного бюджета.

  • Методология разработки и исполнения бюджета была изменена, но до настоящего времени не применяется: 

- несмотря на то, что бюджетная классификация и план счетов были утверждены, они не введены в действие по причине невнедрения ИСФМ;

- процесс пересмотра законодательства по бюджетной системе и бюджетному процессу был затянут, а неопределенность относительно проекта закона о публичных финансах и налогово-бюджетной ответственности безоговорочно затягивает реализацию некоторых видов деятельности, предусмотренных реформами в области менеджмента публичных финансов, Планом действий Правительства на 2011-2014 годы и Матрицами политик по обязательствам, взятым Правительством Республики Молдова перед Комиссией Европейского союза согласно Соглашениям по финансированию Программы поддержки секторных политик в области воды, регионального развития и др.

  • Значительные затягивания в разработке ИСФМ рискуют подорвать полученные результаты в других компонентах ПМПФ:

- были допущены значительные опоздания при инициировании тендера и присвоении договора;

- принятие решения по присвоению консорциуму, руководимому ,,Hewlett-Packard" (консорциум "HP"), договора по поставке, установке и сдаче в эксплуатацию ИСФМ не сопровождалось обоснованным анализом со стороны МФ о его возможностях выполнить договорные обязательства;

- консорциумом "HP" не были развиты некоторые функциональности, предусмотренные технической документацией ИСФМ;

- договаривающиеся стороны не продемонстрировали надлежащие навыки по техническим спецификациям ИСФМ, что привело к неразработке и, соответственно, непоставке системы согласно договорным условиям.

  • Внедрение системы финансового менеджмента и контроля, а также внутреннего аудита в ОЦПУ не привело к достижению ожидаемых результатов:

- были допущены неопределенности в процессе правильного внедрения органами публичного управления государственного внутреннего финансового контроля (ГВФК) по модели COSO[2];

- не были выполнены требования по созданию и деятельности подразделений внутреннего аудита в отраслевых органах ЦПУ и органах местного публичного управления второго уровня;

- не были разработаны стратегические планы деятельности внутреннего аудита в некоторых ОЦПУ, не выявляя инструменты политик, которые должны быть использованы при реализации задач;

- деятельность подразделений внутреннего аудита за анализируемый период не была ориентирована на установление правильности, эффективности и результативности системы финансового менеджмента и контроля;

- некоторые подразделения внутреннего аудита при проведении аудиторских миссий не соблюдают методологические нормы и национальные стандарты внутреннего аудита, Кодекс этики внутреннего аудитора. Констатации и рекомендации миссий внутреннего аудита не основываются на достаточных, соответствующих и надежных доказательствах;

- Финансовая инспекция представляет собой нереструктуризированный орган с полномочиями, которые совпадают с компетенциями внешнего и внутреннего аудита, имея и полномочия, связанные с некоторыми элементами из области налогового управления.

В контексте изложенного сделан вывод, что реализация установленных целей в рамках инициированных реформ (РЦПУ и ПМПФ) имела решающую роль по преобразованию менеджмента публичных финансов, который соответствует европейским стандартам, а уровень достижений на момент аудита не является значительным. До настоящего времени не внедрена ИСФМ, которая интегрирует набор долговременных инструментов современного финансового управления. Преимущественно из-за этих соображений не применяется и новая методология по разработке и исполнению бюджета, в результате было потрачено время и средства без получения целого продукта, сданного в операционную эксплуатацию. Несоответствие подразделений внутреннего аудита установленным требованиям не обеспечивает продвижение передового уровня менеджерской ответственности при использовании публичных фондов и не способствует надлежащему управлению публичными субъектами.

Для исключения значительных рисков нереализации ПМПФ и, соответственно, недостижения результата инициированных реформ необходимы действия по ускорению внедрения информационной системы, меры по устранению недостатков, связанных с консолидацией возможностей по стратегическому планированию публичных органов, а также ориентирование подразделений аудита на современную систему управления публичными финансами, базирующуюся на концепции ГВФК.

Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) а), ст.15(2) и (4), ст.16 с), ст.34 (3) Закона о Счетной палате №261-XVI от 5.12.2008 Счетная палата

постановляет: 

1. Утвердить Отчет аудита эффективности "Достижения и недостатки при внедрении реформ в области менеджмента публичных финансов, возможности улучшения", который прилагается к настоящему Постановлению.

2. Постановление и Отчет аудита направить органам, указанным в пунктах 2.1.-2.3. настоящего Постановления и рекомендовать занять определенную позицию, согласно компетенциям, относительно результатов аудита, а именно:

2.1. Министерствам: финансов; экономики; сельского хозяйства и пищевой промышленности; молодежи и спорта; труда, социальной защиты и семьи; здравоохранения; просвещения; внутренних дел, а также Академии наук Молдовы; Агентству земельных отношений и кадастра для ускорения процессов внедрения менеджмента публичных финансов, принятия необходимых мер по ликвидации выявленных недостатков, а также внедрения рекомендаций, изложенных в Отчете аудита и настоящем Постановлении, в том числе:

2.1.1. Министерству экономики и Министерству финансов для регулирования аналитической и процедурной базы по оценке и макроэкономическому прогнозу, в том числе налогово-бюджетной базы путем актуализации точных моделей и обеспечения сближения политик, а также путем повышения достоверности и предсказуемости бюджета;

2.1.2 Министерству экономики для фортификации институциональных возможностей в области макроэкономического прогнозирования в целях повышения качества прогнозов;

2.1.2. Министерству просвещения для рассмотрения возможностей разработки программы по профессиональной подготовке внутренних аудиторов в высших учебных заведениях;

2.2. Органам центрального публичного управления, не указанным в п.2.1., и органам местного публичного управления второго уровня для информирования и принятия действенных мер для продвижения реформ менеджмента публичных финансов в соответствующих учреждениях;

2.3. Правительству для информирования и занятия определенной позиции, а также для:

2.3.1. привлечения повышенного внимания к внедрению реформ в области менеджмента публичных финансов, исходя из стратегической важности, а также из создавшейся ситуации в этой области;

2.3.2. создания рабочей группы, специализированной в области ИТ, которая оценит ситуацию по внедрению информационной системы менеджмента публичных финансов, а также возможности консорциума, руководимого Компанией ,,Hewlett-Packard International Trade BV" выполнить договорные обязательства, на основании результатов которой будут внесены предложения по решению вопроса;

2.3.3. инициирования совместно с партнерами по развитию разработки законодательной базы для определения сферы регламентирования и области применения финансовой инспекции по недопущению совпадения компетенций с внешним и внутренним публичным аудитом, а также с областью налогового администрирования;

2.3.4. усилить процесс мониторинга Межминистерским комитетом по стратегическому планированию за деятельностью Координационной группы по разработке СПБ с целью повышения эффективности базы политик/процедур относительно менеджмента публичных финансов.

3. О ходе внедрения реформ в области менеджмента публичных финансов информировать Президента Республики Молдова, Парламент, постоянную Комиссию по экономике, бюджету и финансам Парламента для занятия определенной позиции.

4. О внедрении рекомендаций аудита, а также о выполнении требований п.2 настоящего Постановления проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.

5. Настоящее Постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст.34 (7) Закона о Счетной палате №261-XVI от 5.12.2008.


[1] ОМ, 2008, №237-240, ст.864.

[2] COSO - определяет внутренний контроль как процесс, осуществляемый Административным советом, руководством и всем персоналом субъекта, предназначенный поставить разумное обеспечение по выполнению целей организации.

рекомендации (174)

требования (70)