Домой / Публикации / Постановления и Отчеты
ПОСТАНОВЛЕНИЕ № 39 от 15 июля 2013 года по Отчету аудита эффективности «Был ли внедрен компетентными органами надлежащий механизм в области использования недр в целях эффективного и рационального управления минеральными ресурсами Республики Молдова?»

Hомер с даты 2013-07-15 Nr. требования: 15 Nr. рекомендации: 38

Счетная палата в присутствии министра окружающей среды г-на Г.Шалару, директора Агентства по геологии и минеральным ресурсам г-на А.Журавель, начальника Государственной экологической инспекции г-на В.Курэрарь, заместителя начальника Главной государственной налоговой инспекции г-на Г.Кожокарь, директора Лицензионной палаты г-на В.Гузнака, администратора ГП ,,Expedi?ia Hidro-Geologica din Moldova" г-на И.Панчука, а также других ответственных лиц указанных органов, руководствуясь ст.2 (1) и ст.4 (1) a) Закона о Счетной палате №261-XVI от 05.12.2008[1], рассмотрела Отчет аудита эффективности "Был ли внедрен компетентными органами надлежащий механизм в области использования недр в целях эффективного и рационального управления минеральными ресурсами Республики Молдова?".
Аудиторская миссия была осуществлена на основании положений ст.28 и ст.31 Закона №261-XVI от 05.12.2008 и в соответствии с Программой аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год[2] с целью оценки эффективности существующего механизма администрирования и контроля, созданного в рамках учреждений, ответственных за пользование и охрану недр для рационального и эффективного управления подземными ресурсами государства, для получения разумных доказательств относительно достоверности минерально-сырьевой базы, а также для обеспечения соблюдения требований законодательства пользователями недр.
Аудит был запланирован и осуществлялся в соответствии со Стандартами аудита Счетной палаты, Пособием по аудиту эффективности, разработанным Счетной палатой на основе Международных стандартов аудита. В целях поддержки заключений, констатаций, формулирования выводов и рекомендаций, аудиторские доказательства были получены путем проведения специфических процедур аудита. В качестве контекста, в котором они были применены, процедуры включали изучение, тестирование, анализ, проверку, интервьюирование и т.д.
Счетная палата предложила, в качестве цели, ответить на следующий вопрос:
  • Эффективна ли система институционального менеджмента и контроля, и способствует ли она рациональному администрированию месторождений твердых полезных ископаемых? Если нет, какие требуются изменения?
Аудит был проведен в Министерстве окружающей среды и 3 подведомственных ему учреждениях: Агентстве по геологии и минеральным ресурсам, Государственной экологической инспекции, ГП ,,Expedi?ia Hidro-Geologica a Moldovei", в Лицензионной палате, а также у 33 пользователей недр, эксплуатирующих 37 месторождений твердых полезных ископаемых.
Для достижения установленных целей и поддержания выводов аудита были проверены, проанализированы и сравнены некоторые данные из базы данных Государственной налоговой службы с данными, предоставленными Агентству по геологии и минеральным ресурсам пользователями недр.
Рассмотрев результаты аудита, заслушав представленный отчет и объяснения должностных лиц, присутствующих на заседании, Счетная палата
установила:
В условиях Республики Молдова, которая располагает ограниченными запасами полезных ископаемых, их использование требует соблюдения принципа рационального и устойчивого развития, т.е. удовлетворения текущих жизненных потребностей общества без ущерба возможностей будущих поколений в удовлетворении собственных потребностей, а отсутствие документов политик, устанавливающих разнообразные, последовательные и устойчивые направления эволюции в области использования минеральных ресурсов, оказывает отрицательное влияние на их рациональное использование.
В период 2009-2012 годов для проведения реформ в области администрирования недр компетентные органы предприняли некоторые меры, такие как: был утвержден новый Кодекс о недрах, в дальнейшем были разработаны и утверждены некоторые нормативные акты по его внедрению; были инициированы некоторые процессы для создания информационной системы в целях паспортизации месторождений; в 2012 году улучшилась деятельность по контролю и горному надзору за пользователями недр по сравнению с 2010-2011 годами.
Проверки, проведенные в рамках аудита эффективности, согласно констатациям, изложенным в Отчете аудита, отметили наличие ряда проблем, недостатков и несоответствий в организации и ходе процесса рационального и безопасного управления недрами, недостатки и несовершенство правовых норм, являющихся препятствиями и ограничениями в достижении заданных целей.
Определяющими факторами, которые повлияли непосредственно на процессы комплексного и рационального управления недрами и негативно сказались на эффективном использовании твердых минеральных ресурсов, являются следующие:
¦ неразработка комплексной нормативной базы по введению в действие требований законодательства в области горных отношений;
¦ недостаток квалифицированного персонала, вовлеченного в деятельность, связанную с преобразованием законодательной базы;
¦ отсутствие четкого определения органов, наделенных функциями контроля в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов (указанных в Кодексе о недрах[3] и Законе №131 от 08.06.2012[4]), нечеткое разграничение их функций, а также неправильная трактовка полномочий, касающихся осуществления экологического и геологического контроля;
¦ отсутствие эффективной системы действий, согласованной между Агентством по геологии и минеральным ресурсам, Министерством окружающей среды, местными публичными органами и прочими учреждениями, заинтересованными в разработке государственных программ по геологическому исследованию недр;
¦ ненадлежащее осуществление полномочий коллегиальными органами (Научно-техническим советом и Государственной комиссией по запасам общераспространенных полезных ископаемых) при принятии решений, связанных с содействием внедрению научно-технических достижений и одобрением возможности разработки разведочных проектов и подготовки к разработке месторождений;
¦ недостатки правовой базы, связанной с регулированием обязательств бенефициаров в легализации посредством контрактов юридических взаимоотношений, происходящих из горных отношений;
¦ утверждение участков, выставляемых на конкурс, основывалось на произвольных обоснованиях;
¦ неразработка единых, справедливых и недвусмысленных критериев для оценки наиболее выгодного для государства предложения по геологическому изучению и промышленному освоению месторождений полезных ископаемых;
¦ неучреждение надлежащих процедур рассмотрения обязательной документации при предоставлении участков недр в пользование для геологической разведки и разработки месторождений;
¦ отсутствие последовательного процессуального механизма авторизации, регистрации и мониторинга этапов, связанных с процессом проведения геологических разведок;
¦ неразработка внутренних процедур о порядке рассмотрения процесса сертификации горных отводов;
¦ недостаток квалифицированного персонала и отсутствие письменных процедур по осуществлению государственного контроля и горного надзора, а также непринятие соответствующих мер в случае несоблюдения бенефициарами действующего законодательства;
¦ несовершенство организации контролей и их ненадлежащий учет;
¦ неразработка формы по составлению актов контроля, неэффективность инспекций, несоответствие рекомендаций со сделанными выводами, а также отсутствие систематического отчета о результатах перед руководством;
¦ неудовлетворительный мониторинг процессов изменения назначения земель, относящихся к месторождениям, и возвращения в сельскохозяйственный оборот земельных участков, пострадавших от горнодобывающей деятельности;
¦  отсутствие законных рычагов санкционирования за несоблюдение условий осуществления лицензированной деятельности;
¦ нарушения при отражении сырьевой базы в учете Государственного баланса запасов полезных ископаемых;
¦ непринятие Министерством окружающей среды надлежащих мер для внедрения автоматизированной информационной системы "Государственный геологический регистр".
В контексте вышеизложенного отмечается, что в аудитируемый период начатые реформы и совместные усилия компетентных учреждений по повышению эффективности процесса администрирования и рационального пользования недр не достигли положительных результатов. Отсутствие последовательных политик, недостатки и значительные пробелы в законодательной и нормативной базах приводят в неопределенность устойчивое развитие данного сектора, а ненадлежащее выполнение руководством делегированных ему задач обуславливает сбои в механизмах администрирования, мониторинга и контроля, что оказывает существенное отрицательное влияние на эффективное и безвредное пользование недр. Установленные несоответствия и отклонения вызваны также и недостатками в организации и внедрении внутреннего контроля на уровне органов, ответственных за администрирование минеральных ресурсов.
Исходя из важности и актуальности процесса рационализации использования невоспроизводимых минеральных ресурсов, а также из-за множества факторов, влияющих на процесс реформирования в горнодобывающем секторе, ответственные учреждения должны принимать активное участие и продуктивно сотрудничать для осуществления необходимых изменений и преобразований с целью стимулирования процесса реформирования и обеспечения взаимной поддержки в учреждении регулирующих процедур.
Для улучшения ситуации и обеспечения комплексного и рационального управления недрами необходима срочная разработка и внедрение всех положений по применению Кодекса о недрах, исчерпывающее определение функциональных обязанностей компетентных органов в области разработки политик, администрирования и контроля за минеральными ресурсами, применение стратегических подходов, которые обеспечат устойчивое развитие, а также повышение ответственности отраслевых органов за соблюдение законодательства и обеспечение согласованности при принятии решений.
 
Исходя из вышеизложенного, на основании ст.7 (1) a), ст.15 (2) и (4), ст.16 c), ст.34 (3) Закона о Счетной палате №261-XVI от 05.12.2008, Счетная палата
постановляет:
1. Утвердить Отчет аудита эффективности "Был ли внедрен компетентными органами надлежащий механизм в области использования недр в целях эффективного и рационального управления минеральными ресурсами Республики Молдова?", который прилагается к настоящему постановлению.
2. Постановление и Отчет аудита направить органам, указанным в подпункте 2.1. и пунктах 3-6 настоящего положения, и рекомендовать занять определенную позицию, согласно компетенциям, относительно результатов аудита, а именно:
2.1. Министерству окружающей среды, Агентству по геологии и минеральным ресурсам, Государственной экологической инспекции, Лицензионной палате для принятия необходимых мер по ликвидации недостатков, указанных в Отчете аудита, и внедрения изложенных в нем рекомендаций, а также выполнения требований, изложенных в настоящем постановлении;
2.2. Министерству окружающей среды для:
2.2.1. консолидации институционального потенциала подведомственных учреждений с целью обеспечения выполнения ими делегируемых им полномочий и исполнения надлежащим образом приоритетов, установленных политиками окружающей среды;
2.2.2. улучшения процесса внедрения политик окружающей среды в области эксплуатации месторождений полезных ископаемых по разделам установления приоритетов и задач, мониторинга и согласования между вовлеченными учреждениями;
2.2.3. рассмотрения возможности внесения изменений в штатное расписание с целью создания службы, ответственной за управление минеральными ресурсами и недрами, с включением специалистов из области геологии и юриспруденции;
2.2.4. стимулирования деятельности, связанной с созданием автоматизированной информационной системы ,,Государственный геологический регистр", с выявлением финансовых средств и разработкой плана конкретных действий для его внедрения;
2.2.5. интенсификации процесса возмещения ущерба, нанесенного окружающей среде пользователями недр в результате несоблюдения требований, предусмотренных законодательством в области горного надзора;
2.2.6. представления Правительству предложений о внесении изменений в Закон №131 от 08.06.2012 для приведения его в соответствие с требованиями Кодекса о недрах по разделу, связанному с наделением функциями контроля Агентства по геологии и минеральным ресурсам и Государственной экологической инспекции в области защиты окружающей среды и использования природных ресурсов;
2.2.7. рассмотрения возможности внесения изменений в ст.83 Кодекса о недрах относительно заключения контрактов о пользовании участками недр и с пользователями недр, которые получили право на пользование до момента вступления в силу Кодекса о недрах, для предоставления равных условий всем пользователям недр и, по возможности, внесения соответствующих поправок Правительству;
2.2.8.  рассмотрения возможности внесения изменений в ст.70 (4) Кодекса о недрах путем приведения ее в соответствие с требованиями ст.318 (1) Налогового кодекса[5] и Закона №397-XV от 16.10.2003[6], относящимся к разделу национального публичного бюджета, в который направляется сбор за добычу полезных ископаемых, с целью выравнивания положений, устанавливающих порядок взимания соответствующего сбора;
2.2.9. представления Правительству предложений о внесении изменений в Положение о порядке предоставления геологических и горных отводов (приложение №3 к Постановлению Правительства №570 от 11.09.2009[7]) с целью приведения в соответствие п.17 а) Положения с требованиями ст.18 (2) Кодекса о недрах (который утверждает, что контракт является единственным документом, подтверждающим право бенефициара на использование участка недр), исключив фразу из регламентированной нормы ,,или акта о передаче месторождения в промышленное освоение", что будет способствовать и надлежащему выполнению п.16 указанного Положения, согласно которому проект горного отвода разрабатывается после заключения контракта о предоставлении в пользование участка недр;
2.2.10. обеспечения надлежащего функционирования Государственной комиссии по запасам общераспространенных полезных ископаемых в целях улучшения интеграции аспектов по разработке месторождений с другими отраслевыми политиками;
2.3. Агентству по геологии и минеральным ресурсам для:
2.3.1. разработки механизма оценки степени геологической изученности недр, который позволит оценить реальные потребности страны по использованию минеральных ресурсов и послужит инструментом для устойчивого экономического развития государства, с получением долгосрочных результатов и выгод;
2.3.2. принятия мер по интенсификации геологического контроля за надлежащим использованием минеральных ресурсов, созданию соответствующих инструментов по мониторингу соблюдения принципов рационального и эффективного использования недр, а также договорных условий;
2.4. Государственной экологической инспекции для установления показателей результативности, которые бы отражали экологическое состояние земель, используемых бенефициарами недр.
3. Государственной налоговой службе для ознакомления с результатами аудита, а также для:
3.1. создания процедур проверки объемов добытых полезных ископаемых, задекларированных пользователями недр в Агентстве по геологии и минеральным ресурсам и Государственной налоговой службе;
3.2. принятия соответствующих мер для взимания сбора за добычу твердых полезных ископаемых в объеме, установленном аудитом за период 2010-2012 годов, но не задекларированном пользователями недр в Государственной налоговой службе.
4. Правительству для ознакомления и формирования определенной позиции, а также для:
4.1. рассмотрения Отчета аудита на заседании Правительства с целью оценки установленных недостатков и проблем, которые ограничивают эффективное и рациональное использование минеральных ресурсов;
4.2. требования от Министерства окружающей среды разработки, согласования и представления на утверждение нормативных актов, необходимых для внедрения Кодекса о недрах;
4.3. рассмотрения возможности увеличения численности персонала Министерства окружающей среды, учитывая важность и масштабность управляемых им отраслей, а также тревожную ситуацию по управлению природными ресурсами.
5. Парламенту Республики Молдова и Парламентской комиссии по вопросам окружающей среды и изменения климата для ознакомления и возможного использования при принятии решений, связанных с реформами и инициативами по поддержанию политики в области окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.
6. Результаты аудита довести до сведения Президента Республики Молдова для возможного принятия мер.
7. О результатах аудита проинформировать Генеральную прокуратуру для возможного принятия мер.
8. О принятых мерах по выполнению подпунктов 2.2.-2.4. и п.3 настоящего постановления, а также о внедрении рекомендаций аудита проинформировать Счетную палату в течение 6 месяцев.
9. Настоящее постановление опубликовать в Официальном мониторе Республики Молдова в соответствии со ст. 34 (7) Закона о Счетной палате №261-XVI от 05.12.2008.


[1] ОМ, 2008, №237-240, ст.864.
[2] Постановление Счетной палаты №54 от 04.12.2012 "Об утверждении Программы аудиторской деятельности Счетной палаты на 2013 год" (с последующими изменениями).
[3] Кодекс о недрах, утвержденный Законом №3- XVI от 02.02.2009. ОМ, 2009, №75-77, ст.197.
[4] Закон №131 от 08.06.2012 ,,О государственном контроле предпринимательской деятельности".ОМ, 2012, №181-184, ст.595.
[5] Налоговый кодекс, утвержденный Законом №1163-XIII от 24.04.1997 (с последующими изменениями и дополнениями). ОМ, 1997, №62, ст.522.
[6] Закон №397-XV от 16.10.2003 ,,О местных публичных финансах".ОМ, 2003, №248-253, ст.996.
[7] Постановление Правительства №570 от 11.09.2009 ,,Об утверждении некоторых нормативных актов для внедрения положений Кодекса о недрах". ОМ, 2009, №144-147, ст.633.

рекомендации (38)










































































































































требования (15)