Raportul conformităţii utilizării fondurilor publice de către Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor şi unele entităţi subordonate a fost examinat la 20 mai 2014 în cadrul şedinţei publice a Curţii de Conturi.
La şedinţă au fost prezenţi Boris Gherasim, vice-ministrul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor, Victoria Calancea, contabilul-şef al Ministerului Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor, Gheorghe Curmei, directorul general al Î.S. „Administraţia de Stat a Drumurilor", Silvia Cheibaş, contabilul-şef al Î.S. „Administraţia de Stat a Drumurilor", Vasile Radu, șeful Inspecției de Stat în Construcții, Sergiu Tomşa, director interimar al Î.S. „Calea Ferată din Moldova", precum şi alte persoane cu funcţii de răspundere din cadrul entităţilor verificate.
În prezent infrastructura administrată de către Ministerul Transporturilor şi Infrastructurii Drumurilor (MTID) include un aeroport internaţional, un port maritim internaţional principal, 1156 km de căi ferate și 9352 km de drumuri, din care 3336 km drumuri naţionale şi 6016 km drumuri locale.
În anul 2013, MTID i-au fost alocate din bugetul de stat 1705,9 mil. lei. Cheltuielile ministerului au constituit 1647,7 mil. lei, inclusiv 1201,5 mil. lei pentru gospodărirea drumurilor și 407,4 mil. lei pentru investiţii capitale din surse externe, nefiind admise depăşiri ale limitei bugetare total aprobate. Concomitent, n-au fost valorificate 77,4 mil. lei din alocațiile aprobate în bugetul de stat.
Construcţia şi reparaţia drumurilor
MTID gestionează 9352 km de drumuri, din care 3336 km (35,7%) drumuri naţionale şi 6016 km (64,3%) drumuri locale. Auditul denotă că, datorită investirii masive în anii 2011-2013 a unor mijloace publice în reabilitarea unor drumuri naţionale situaţia în evoluţie s-a îmbunătăţit. Conform situaţiei de la finele anului 2013, circa 79,2% din drumurile naţionale sunt în stare bună și mediocră și 20,8% în stare rea şi foarte rea, în timp ce în anul 2009 drumurile naţionale rele şi foarte rele însumau 60,6%. În acelaşi timp, starea drumurilor locale rămâne a fi nesatisfăcătoare, numai 41,2% din lungimea acestora se află în stare bună sau satisfăcătoare, iar restul 58,8% în stare rea şi foarte rea.
Auditul a constatat lipsa unei baze normativ-legale adecvată condițiilor și cerințelor actuale în construcția și reparația drumurilor publice. Nu au fost elaborate și avizate „normativele pentru stabilirea cuantumului mijloacelor pentru întreținerea drumurilor pentru un km de drum" în conformitate cu prevederile legale. Cadrul instituțional și normativ-legislativ existent conține unele deficiențe și necesită a fi elaborat, ajustat şi publicat conform prevederilor legale, întru gestionarea eficientă a mijloacelor publice și funcţionarea eficientă a domeniului respectiv. Totodată se constată lipsa reglementării transmiterii de către MTID a funcției de „beneficiar" Întreprinderii de Stat „Administrația de Stat a Drumurilor" (Î.S. „ASD") cu determinarea clară a relațiilor interdepartamentale, fapt menționat și în hotărîrile precedente ale Curții de Conturi.
Î.S. „Administrația de Stat a Drumurilor" nu a executat limita volumelor de lucrări pentru întreținerea drumurilor publice în sumă de 40,5 mil. lei aprobată în Program, inclusiv la întreținerea de rutină a drumurilor - 6,6 mil. lei, la reparații curente și tratamente - 16,5 mil. lei și la întreținerea drumurilor pe timp de iarnă - 17,3 mil. lei. La 31.12.2013 soldul nevalorificat din mijloacele transferate la cont de minister a însumat 22,8 mil. lei.
Entitatea a depășit cu 10,9 mil. lei limita de cheltuieli aprobată în Programul pentru întreținerea drumurilor naționale și nu a executat lucrări în sumă de 23,5 mil. lei privind întreținerea de rutină a drumurilor locale.
La achiziționarea și executarea lucrărilor de reparație a drumurilor naționale în cadrul implementării Proiectului de Susţinere a Programului în Sectorul Drumurilor, Î.S „ASD" a înregistrat un grad de absorbție a mijloacelor alocate din sursele externe de circa 40,0%, comparativ cu mijloacele financiare acordate de donatorii străini până în anul 2011 potrivit acordurilor de finanțare; în anul 2013 n-au fost valorificate 53,9 mil. lei din limitele de cheltuieli stabilite în bugetul de stat, iar neexecutarea de către unii antreprenori a obligaţiunilor contractuale a condiţionat prelungirea termenelor inițiali de executare a lucrărilor cu aplicarea penalităților de întârziere în sumă de 11,6 mil. lei (0,6 mil. euro).
Gestionarea patrimoniului de stat
Ministerul și întreprinderile din subordine nu au asigurat înregistrarea drepturilor patrimoniale la organele cadastrale și în evidența contabilă, precum și racordarea la situația reală a patrimoniului reflectat în Hotărîrea Guvernului nr.351 din 23.03.2005, condiționând riscul integrității și raportării incorecte a patrimoniului de stat.
Auditul a stabilit că MTID nu a asigurat înregistrarea regulamentară a drepturilor patrimoniale la 590 de imobile cu suprafața de 130,0 mii m2 în valoare de 64,6 mil. lei și 3 terenuri cu suprafața 0,7 ha în sumă de 10,2 mil. lei.
În condițiile modificării cadrului normativ nu s-a efectuat excluderea din Lista bunurilor imobile, proprietate publică a statului a 468 clădiri cu suprafața totală de 78,7 mii m2 aflate în administrarea MTID, a 12 entități lichidate, reorganizate, privatizate sau care nu se mai află în subordine.
La entitățile subordonate fondate de către Minister nu a fost asigurată înregistrarea regulamentară a drepturilor patrimoniale la 223 de imobile cu suprafața de 58,1 mii m2 în valoare de 18,9 mil. lei și 72 de terenuri cu suprafața de 69,5 ha în sumă de 5,9 mil. lei.
Bilanţul executării bugetului autorităţilor şi instituţiilor publice la 31.12.2013, generalizat pe MTID nu exprimă situaţia reală și este denaturat cu 3404,7 mil. lei la subconturile "Investiţii pe termen lung în părţi nelegate" şi "Investiţii pe termen lung în părţi legate", care constituie valoarea capitalului social al întreprinderilor de stat şi societăţilor pe acţiuni fondate și monitorizate de minister.
Conformitatea formării Fondului rutier
La moment, în procesul de colectare și administrare a acestor taxe sunt implicate mai multe instituții, fapt ce complică exercitarea funcţiei de control și evidenţă asupra formării fondului rutier. Această situație influențează capacitatea de planificare a veniturilor și cheltuielilor fondului și durata acesteia, contribuie la creșterea costurilor tranzacţionale, precum și afectează principiul de transparenţă.
În anul 2013 au fost încasate venituri în fondul rutier în sumă de 1224,9 mil. lei. Veniturile precizate la încasările din taxe n-au fost executate cu 9,8 mil. lei, inclusiv 8,3 mil. lei din taxa pentru folosirea drumurilor de către autovehiculele înmatriculate în Republica Moldova și 1,9 mil. lei venituri din vinietă.
Se relevă că 320,9 mii unități de transport sau 40,0% nu au fost supuse testării tehnice și respectiv nu s-au achitat taxele rutiere aferente, fapt ce denotă rezerve de circa 128,4 mil. lei neîncasate în fondul rutier. S-a stabilit o divergență de 199,8 mil. lei dintre taxele încasate în fondul rutier de 647,7 mil. lei potrivit informației Agenției Naționale Transport Auto, prezentată MTID și suma de 447,9 mil. lei reflectată în darea de seamă privind încasările la Bugetul Public Național.
Planificarea şi executarea cheltuielilor din Fondul Rutier
Conform Programului privind repartizarea mijloacelor fondului rutier pe anul 2013 (Program), cheltuielile totale pentru lucrările de reparaţie şi întreţinere a drumurilor publice au fost stabilite în volum de 1225,0 mil. lei, în creştere cu 200,2 mil. lei faţă de anul 2012 şi, respectiv, cu 437,1 mil. lei, faţă de anul 2011.
De facto, volumul lucrărilor de reparaţie şi întreţinere a drumurilor publice executate pe parcursul anului 2013 din contul mijloacelor fondului rutier a constituit 1164,5 mil. lei, inclusiv 771,1 mil. lei pentru drumurile naționale și 393,4 mil. lei pentru drumurile locale.
La 31.12.2013 creanțele antreprenorilor față de Î.S.„ASD" pentru lucrările neexecutate în anul 2013 au însumat 40,5 mil.lei, iar datoriile 3,5 mil.lei, la contul întreprinderii rămînînd nevalorificate 22,8 mil.lei.
Auditul a constatat că Î.S. „Administrația de Stat a Drumurilor" (Î.S.„ASD") nu a executat limita volumelor de lucrări pentru întreținerea drumurilor publice aprobată în Program în sumă de 40,5 mil. lei inclusiv la întreținerea de rutină a drumurilor - 6,6 mil. lei, la reparații curente și tratamente - 16,5 mil.lei și la întreținerea drumurilor pe timp de iarnă - 17,3 mil.lei. Totodată entitatea a depășit cu 10,9 mil.lei limita de cheltuieli aprobată în Program pentru întreținerea drumurilor naționale și nu a executat lucrări în sumă de 23,5 mil. lei privind întreținerea de rutină a drumurilor locale.
În anul 2013, întreținerea din fondul rutier a unui km de drum public cu reparații curente și tratamente în mediu a costat bugetul 110,0 mii lei, inclusiv 190,6 mii lei pentru un km de drum național și 64,7 mii lei pentru un km de drum local.
Un km de drum public fără reparații curente și tratamente a costat bugetul 58,2 mii lei (107,0 mii lei pentru un km de drum național și 24,8 mii lei pentru un km de drum local).
Pentru întreținerea posturilor de control a sarcinii pe osie conform Programului au fost preconizate și cheltuite 10,7 mil. lei mai mult față de anii 2011-2012 cu 4,1 mil.lei și respectiv 5,8 mil.lei. În același timp taxa calculată în anul 2013 de către echipele mobile de control a sarcinii pe osie a fost în scădere cu 0,3 mil.lei față de anul 2012, ea constituind 2,5 mil. lei. Controlul inopinat executat de către echipa de audit a unor posturilor de control mobile denotă că, administratorii drumurilor nu au asigurat executarea controlului masei totale și a sarcinii masice pe osie a vehiculelor în conformitate cu prevederile regulamentare.
Conformitatea organizării achiziţiilor publice
Pentru achiziţionarea mărfurilor, lucrărilor și serviciilor din mijloacele fondului rutier, în anul 2013 Î.S. „ASD" a desfășurat 72 de licitații publice, fiind încheiate 92 de contracte în valoare de 946,3 mil. lei.
Entitatea, încălcând prevederile legale, a organizat licitații publice privind achiziționarea lucrărilor de reparație a drumurilor publice și a încheiat 27 de contracte în valoare de 455,0 mil. lei, neasigurând publicitatea și transparența procedurilor de achiziții prin neincluderea contractelor în anunțul de intenție și planul de achiziții publice pe anul 2013, precum și, în lipsa alocării și repartizării mijloacelor în fondul rutier conform Programului anual al lucrărilor de reparaţie şi întreţinere a drumurilor publice coordonat şi aprobat în limite concrete și pe obiective.
Pe parcursul anului Î.S. „ASD" a anulat 28 de licitații publice sau 39% din licitațiile desfășurare, inclusiv 4 licitații anulate de către Agenția Achiziții Publice, iar 5 licitații au fost contestate în instanța de judecată de către operatorii economici. Motivele invocate de către Agenția Achiziții Publice au fost lipsa a trei oferte calificate; neevaluarea ofertelor conform cerințelor din documentele de licitație; aplicarea diferită și selectivă către autoritatea contractantă a criteriilor de calificare stabilite în documentația standard la evaluarea ofertelor și altele.
Î.S. „ASD" a cheltuit 320,4 mil. lei, fără a organiza procedurile de achiziții publice în condiții de transparenţă, concurență și utilizare eficientă a mijloacelor fondului rutier.
Nerespectându-se criteriile expuse în documentele de licitaţie, pe parcursul anului 2013 a modificat termenul de execuție la unele contracte în valoare de 124,4 mil. lei și a admis prelungirea termenului de executare pe anul 2014 a unor contracte în valoare de 39,0 mil. lei, deși cadrul legal stipulează că operatorul economic execută necondiţionat clauzele contractului încheiat. O situație analogică a fost constatată de audit și în anul 2012, fiind prelungiți termenii inițiali de executare de la 4 luni până la 12 luni la 13 contracte de achiziții în valoare de 223,9 mil. lei, soldul mijloacelor neexecutate în anul 2012 pe aceste contracte constituind 182,6 mil. lei, executate din mijloacele prevăzute în Program pe anul 2013.
Î.S. „ASD" a încheiat mai multe contracte cu unii operatori economici, fără a verifica dacă acestea dispun de capacitățile necesare de executare a lucrărilor, a recurs la prolongarea contractelor neexecutate în termen, fără a aplica sancțiunile financiare prevăzute de clauzele contractuale. În acest context, în rezultatul licitațiilor organizate de Î.S.„ASD" exemplificăm un eșantion din 9 agenți economici cu care au fost încheiate 37 de contracte în valoare de 759,5 mil. lei.
Conformitatea cheltuielilor pentru întreţinerea drumurilor
În anii 2012-2013 Î.S. „ASD" nu a ajustat cadrul legislativ, normativ şi normele tehnice la cerinţele noului sistem de întreţinere, nu a implementat contracte noi de întreţinere a drumurilor ajustate la practicile internaţionale și bazate pe preţ unitar. Auditul a stabilit că pentru executarea lucrărilor de întreţinere a drumurilor Î.S. „ASD" a cheltuit 413,0 mil. lei (254,4 mil.lei - întreținerea de rutină a drumurilor; 10,7 mil.lei - întreținerea posturilor de control a sarcinii pe osie a vehiculelor, 92,7 mil.lei - întreținerea drumurilor pe timp de iarnă, 47,5 mil. lei - cheltuieli de reparație a drumurilor și 7,8 mil. lei - administrarea drumurilor).
13 Societăți pe Acțiuni "Drumuri", încălcând Legea nr.96-XVI, au contractat la direct de la firme private lucrări de reparații curente în sumă de 47,5 mil. lei, fără a se organiza licitații publice.
Limita anuală de cheltuieli pentru întreţinerea drumurilor pe timp de iarnă aprobată în Program a constituit 110,0 mil. lei. În anul 2013 Î.S. ,,ASD", nerespectând prevederile Planului de acțiuni privind implementarea reformei sistemului de întreţinere a drumurilor publice. nu a efectuat contractarea lucrărilor de întreţinere de iarnă în baza statisticii multianuale a precipitaţiilor. Astfel, cantitatea anuală de sare achiziționată în anul 2013, față de anul 2012, a fost în creștere cu 19,9 mii tone (22,8 mil.lei), iar față de anii 2011 și 2010 cu 9,9 mii tone (18,2 mil.lei) și respectiv 24,1 mii tone (31,1 mil.lei) mai mult.
Verificările auditului denotă că Î.S. ,,ASD" a achiziționat 29,9 mii tone de sare în sumă de 35,6 mil. lei, depășind cu 49,5% (9,9 mii tone) cantitatea de sare planificată și cu 37,5% (9,7 mil.lei) valoarea estimativă a achiziției anunțată la licitație. Costul mediu al unei tone de sare achiziționat de către Î.S. ,,ASD" a variat de la 1100 lei până la 1280 lei.
Conformitatea lucrărilor de reparaţie a drumurilor
Lucrările de reparație curenta a drumurilor publice planificate și recepționate de către Î.S „ASD" includ: lucrările de plombare a gropilor; lucrările de frezare a denivelărilor; lucrări de înlocuire a straturilor noi și lucrările de aplicare a straturilor de egalizare. Primele 2 tipuri de lucrări se trec la pierderi, iar ultimele 2 tipuri se capitalizează.
Întru executarea lucrărilor Î.S „ASD" a elaborat documentația de deviz pentru care a încasat din fondul rutier 895,5 mii lei și a organizat 6 licitații publice potrivit cărora a încheiat 11 contracte în valoare de 118,1 mil.lei cu 7 operatori economici.
Î.S. „ASD", nerespectând cadrul legal a admis acceptarea și finanţarea unor volume de lucrări neprevăzute în documentația de deviz, ofertele prezentate la licitaţie și contractele de antrepriză.
Reparația curentă a drumurilor publice cu îmbrăcăminte rutieră din beton asfaltic nu s-a executat pe o lungime a tronsoanelor de 2,2 mii km sau 40,7% din lungimea contractată la licitație, iar volumele de lucrări privind înlocuire a straturilor noi și lucrările de aplicare a straturilor de egalizare n-au fost executate pe o suprafață de 22,1 mii m2 în sumă de 11,9 mil. lei, care urmau a fi capitalizate, fiind recepționate lucrări de plombare a gropilor și de frezare a denivelărilor necontractate și trecute la pierderi în sumă de 12,3 mil.lei. Auditul a constatat că Î.S „ASD" nu asigurat în deplină măsură supravegherea lucrărilor de reparații curente.
Î.S. „Administrația de Stat a Drumurilor", ca investitor, nu a asigurat respectarea cadrului legal la achiziționarea și executarea unor lucrări de construcție și reparație a drumurilor naționale: R20 "Rezina-Orhei-Călăraşi, km 0-46"; R30 Anenii Noi-Căuşeni-Ştefan Vodă-frontieră cu Ucraina, km 47-75 și construcţia drumului R30 "Anenii Noi - Căuşeni - Ştefan Vodă-frontieră cu Ucraina, ocolirea oraşului Căuşeni". Acest fapt a condiționat: finanţarea unor volume de lucrări pe tipuri neprevăzute în devizele ofertă a contractelor de antrepriză în sumă de 24,6 mil. lei; nu s-a efectuat estimarea valorii contractelor, în corespundere cu prețurile stabilite în mod curent pe piață, respectiv neajustarea costului lucrărilor executate conform Regulamentului aprobat prin Hotărîrea Guvernului nr.640 din 19.07.2010 a dus la majorarea lucrărilor de reparație achiziționate și executate cu 41,7 mil. lei; admiterea unor depășiri ale plafonului maxim al valorii estimative al lucrărilor, comparativ cu ofertele prezentate la licitație cu 8,7 mil.lei sau 11,5%; neîncasarea garanției de bună execuție în sumă de 8,0 mil.lei pentru neexecutarea contractelor de antrepriză; prolongarea unor contracte neexecutate în termen, fără a aplica sancțiunile financiare prevăzute de clauzele contractuale și alte nereguli constatate de audit.
Finanțarea investiţiilor capitale din surse externe
În perioada anilor 2007-2013 în vederea implementării Proiectului de Susţinere a Programului în Sectorul Drumurilor cu donatorii externi au fost semnate 9 acorduri de finanțare în valoare de 521,7 mil. euro și 5,8 mil. dolari SUA, inclusiv 225,7 mil. euro și 5,8 mil. dolari SUA - finanțare acordată în anii 2007-2011 și 300,0 mil. euro în anul 2013.
În rezultatul a 5 licitații competitive internaționale organizate în anii 2007-2012, Î.S.„ASD"a încheiat 8 contracte de achiziții cu 5 antreprenori generali în valoare de 84,9 mil. euro, privind reabilitarea drumurilor naționale: R3 Chișinău - Hîncești, M2 Chișinău-Soroca, R14 Bălți - Sărăteni și M3 Chișinău-Giurgiulești pe o lungime totală de 161,1 km.
Auditul a constatat că în perioada anilor 2011-2013 în cadrul implementării Proiectului SPSD s-au debursat 1050,1 mil.lei, au fost aprobate mijloace în bugetul de stat în sumă de 901,4 mil.lei, s-au achitat 953,6 mil.lei și respectiv s-au recepționat lucrări de reparație a drumurilor publice și servicii în sumă de 1010,7 mil.lei.
În anul 2013 n-au fost valorificate 53,9 mil.lei din limitele de cheltuieli stabilite în bugetul de stat, iar neexecutarea de către unii antreprenori a obligaţiunilor contractuale a condiţionat prelungirea termenelor inițiali de executare a lucrărilor cu aplicarea penalităților de întârziere în sumă de 11,6 mil. lei (0,6 mil. euro).
La achiziționarea și executarea lucrărilor de reparație a drumurilor naționale în cadrul implementării Proiectului de Susţinere a Programului în Sectorul Drumurilor, Î.S „ASD" a înregistrat un grad de absorbție a mijloacelor alocate din sursele externe de circa 40,0% (74,3 mil. euro), comparativ cu mijloacele financiare acordate de donatorii străini până în anul 2011 potrivit acordurilor de finanțare în sumă de 225,7 mil. euro și 5,8 mil. dolari SUA.
Din suma transferată la cont de 20,0 mil. lei conform Programului în vederea achiziționării lucrărilor privind amenajarea intersecţiilor la nivel cu drumurile publice Î.S. „Calea Ferată a Moldovei" a valorificat doar 1,9 mil. lei (9,5%). Din soldul nevalorificat de 18,1 mil. lei, 8,0 mil. lei au fost utilizate contrar destinației în activitatea curentă a întreprinderii, iar la finele anului mijloacele au fost plasate la un cont special.
La unele entități fondate nu a fost asigurată consolidarea pe deplin a capacităţilor instituţionale și un management eficient al gestionării patrimoniului de stat. Acestea nu au dispus de indici economici stabiliți de fondator conform prevederilor legale, iar rezultatul activității economico-financiare a 5 întreprinderi de stat și 6 societăţi pe acţiuni s-a soldat cu pierderi nete în sumă de 66,8 mil. lei.
Entităţile supuse auditului urmează să informeze Curtea de Conturi despre implementarea recomandărilor în termen de 6 luni de la adoptarea Hotărârii asupra Raportului de audit. Hotărârea Curţii de Conturi va fi publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, în conformitate cu art. 34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr. 261-XVI din 05.12.2008.