Procesul investițional în cadrul APL din municipiul Chișinău necesită o regîndire strategică și eficientizare

Prezentare

Raportul auditului performanței: „Procesul investițional în cadrul autorităților publice locale din mun. Chișinău necesită o regîndire strategică și eficientizare?" a fost examinat în cadrul şedinţei publice a Curţii de Conturi din 31 octombrie 2014.

La şedinţă au fost prezenţi Nistor Grozavu, viceprimar al municipiului Chişinău, Veronica Herţa, şef al Direcţiei Generale Finanţe a Consiliului municipal Chişinău, Viorel Pană, şef al Direcţiei finanţele economiei naţionale, cheltuieli capitale şi achiziţii publice a Ministerului Finanţelor, Petru Profire, şef adjunct al Oficiului teritorial Chişinău al Cancelariei de Stat, Anton Barbalat, şef al Direcţiei organizare, sistematizare şi efectuarea controlului în construcţii a Inspecţiei de Stat în Construcţii, Eugenia Eni, şef al Direcţiei Metode de Achiziţii a Agenţiei Achiziţii Publice, Mihail Doruc, şef al Direcţiei administrarea proprietăţii publice a Agenţiei Proprietăţii Publice, Igor Gamreţki, Igor Gamreţki, şef al Direcţiei Generale Transport Public şi Căi de Comunicaţie, Roman Sofroni, director al Î.M. „Direcţia Construcţii Capitale", Sergiu Cebotaru, primarul comunei Tohatin, Valeriu Poiată, primar al orăşelului Sîngera.

Scopul misiunii de audit a constat în determinarea eficienței gestionării resurselor financiare instituționale și în stabilirea faptului, dacă politicile și procedurile elaborate și aplicate în domeniul investițional sînt suficiente și asigură o gestionare eficientă și eficace a mijloacelor publice.

Misiunea de audit a fost realizată în cadrul autorităților publice locale din mun. Chișinău, activități de audit fiind desfășurate la Primăria mun. Chișinău, la unele structuri ale Consiliului municipal Chișinău: Direcția Generală Finanțe (DGF), Direcția Generală Arhitectură, Urbanism și Relații Funciare (DGAURF), Direcția Generală Transport Public și Căi de Comunicație (DGTPCC), Întreprinderea Municipală „Direcția Construcții Capitale" (ÎM „DCC"), precum și la primăriile oraşului Vadul lui Vodă, communelor Tohatin, Băcioi și Sîngera.

Informaţie generală

Îmbunătățirea administrării investițiilor publice în mun. Chișinău reprezintă o prioritate datorită particularităților specifice ale proiectelor multianuale de investiții publice, stării proaste a unei părți substanțiale a stocului municipal de active capitale și importanței de majorare a spațiului pentru investiții publice mai mari și mai eficiente. Resursele financiare limitate ale municipiului și necesitatea maximizării impactului investițiilor publice pe diverse sectoare, de la educație la sănătate și de la apă și canalizare la transport și drumuri, accentuează importanța unei alocări mai eficiente și sporirea eficacității de cost, în scopul atingerii unor rezultate economice mai bune, creșterii competitivității municipiului și îmbunătățirii calității serviciilor publice prestate.

 Potrivit Legii nr.436-XVI din 28.12.2006 și Statutului municipiului Chișinău, rolul principal în organizarea și funcționarea domeniului investițional în municipiul Chișinău revine autorităților administrației publice, după cum urmează:

• Consiliul municipal Chișinău, în calitate de administrator al patrimoniului mun. Chișinău - stabilește volumul și domeniul de folosire a investițiilor capitale de la bugetul municipal; aprobă studii, prognoze și programe de dezvoltare socioeconomică; aprobă, în condițiile legii, planurile urbanistice ale localităților;
• Primăria mun. Chișinău - elaborează planul de dezvoltare social-economică a municipiului, participă la elaborarea și realizarea programelor de privatizare;
• Primarul general al mun. Chișinău - asigură elaborarea Planului urbanistic general, documentației de urbanism și amenajare a teritoriului și le prezintă spre aprobare CMC; prezintă CMC, anual sau ori de cîte ori este necesar, rapoarte cu privire la situația social-economică a municipiului;
• Direcția Generală Finanțe (inclusiv Serviciul investițiilor capitale) - participă la elaborarea, examinarea și aprobarea listelor cu obiectivele propuse spre finanțare din bugetul municipal Chișinău în conformitate cu prevederile Planului urbanistic general și Planului de dezvoltare social-economică ale municipiului Chișinău; solicită și recepționează propunerile executorilor de buget, beneficiari în construcția obiectivelor prevăzute în programele investiționale, aprobate de CMC;
• Direcția Generală Arhitectură, Urbanism și Relații Funciare - asigură realizarea politicii statului în domeniul amenajării teritoriului, urbanismului și relațiilor funciare, ridicarea nivelului urbanistic al localităților din componența municipiului Chișinău, ameliorarea aspectului lor arhitectural și artistic.

Potrivit regulamentelor existente, planificarea şi bugetarea investiţiilor şi reparaţiilor capitale este efectuată de către DGF; responsabil de executarea cheltuielilor capitale este ÎM „DCC" şi alte autorităţi publice locale, iar de înregistrarea în evidenţa contabilă a cheltuielilor capitale şi majorarea valorii mijloacelor fixe - beneficiarul final.

Pînă în prezent nu este un plan aprobat (Strategie investițională) de dezvoltare social-economică integral pe municipiu, existînd doar strategii pe anumite segmente investiționale și acestea fiind foarte generale și succinte.( spre ex. Planul de amenajare a teritoriului)

Constatări de audit

Deși în anii 2011-2013 AAPL ale mun. Chișinău au întreprins unele măsuri în acest sens, totuși nu s-a obținut o îmbunătățire punctuală și graduală a situației per ansamblu în aspectul managementului resurselor financiare investiționale.

Evaluările efectuate de echipa de audit au relevat multiple deficiențe în activitatea actorilor implicați în identificarea, planificarea, aprobarea, executarea și monitorizarea cheltuielilor capitale. Astfel, ca urmare a acțiunilor de audit derulate, au fost identificate punctele slabe care au limitat eficiența și economicitatea gestionării banilor publici, precum și atingerea obiectivelor propuse în realizarea planului investițional municipal.

În cadrul inițierii și promovării proiectelor investiționale se atestă:

• alocațiile capitale efectuate pe teritoriul mun. Chișinău nu se încadrează într-un plan general de dezvoltare și nici nu se bazează pe analize riguroase ale eficienței economice și impactului preconizat;
• realizarea programului municipal de investiții capitale se efectuează în lipsa unei planificări strategice;
• lipsește o schemă și un plan local, aprobate și echilibrate, în baza cărora să fie apreciate investițiile prioritare și direcționate resursele aferente, ca urmare fiind propuse spre finanțare unele proiecte care nu sînt finalizate cu succes;
• dispersarea responsabilităților la diferite niveluri decizionale și lipsa monitorizării acestora au cauzat diminuarea gradului de responsabilitate și neîndeplinirea obligațiunilor funcționale atribuite prin acte regulatorii, generînd riscul unei planificări ineficiente a investițiilor și reparațiilor capitale;
• nu sînt stabilite criterii de apreciere a eligibilității proiectelor pentru obținerea aprobării de finanțare a investițiilor și reparațiilor capitale. Mai mult decît atît, aprobarea finanțării se efectuează în lipsa studiilor de fezabilitate, fundamentărilor tehnico-economice și proiectărilor tehnice;
• în lipsa studiilor de fezabilitate, factorii de decizie nu dispun de calcule adiționale și de informații ample pentru a estima în ce măsură ar putea contribui un program investițional la realizarea Strategiei de dezvoltare social-economică și a Planului urbanistic general ale mun. Chișinău;
• planificarea investițiilor și reparațiilor capitale se efectuează fără o metodologie exhaustivă (pe municipiu), care ar delimita: etapele procesului de planificare, responsabilitatea managerială între subiecții implicați în proces, riscurile ce pot influența eficiența și eficacitatea realizării investițiilor, precum și măsurile de ameliorare a riscurilor identificate;
• investițiile capitale se efectuează pe proiecte mici (obiective mici), fragmentate și insuficient de prioritare, precum și în perioade lungi de implementare;
• subdiviziunile învestite cu atribuții și drepturi în sectorul investițional nu au demonstrat capacități adecvate pentru implementarea proiectelor cu finanțare externă, ceea ce a determinat efectuarea de cheltuieli ineficiente în sumă totală de circa 6,6 mil.lei;
• în cadrul programului investițional și a surselor de finanțare nu au fost stabilite criterii și clauze aferente obiectivului cost-eficiență, întrucît:

-                     programele investiționale nu au beneficiat de evaluări adecvate pentru identificarea sectoarelor/ramurilor economiei și infrastructurii  care necesită investiții, precum și căile de obținere a impactului preconizat/așteptat, justificînd astfel măsurile/obiectivele alese și costul investiției. AAPL ale mun. Chișinău nu au asigurat convergența programului investițional anual cu Planul urbanistic general al municipiului;

-                     la planificarea investițiilor, conceptul cost-eficiență (raportul pozitiv între resursele utilizate și rezultatele obținute) nu a fost un factor determinant în asigurarea eficienței utilizării banului public;

La implementarea/monitorizarea obiectivelor investiționale:

• urmare a includerii unor obiecte în lista investiţiilor şi reconstrucţiilor capitale în lipsa resurselor financiare corespunzătoare (care ar asigura executarea în termene cît mai restrînse a proiectărilor şi lucrărilor respective), numeroase obiective de investiţii şi reconstrucţii capitale, începute cu mai mulţi ani în urmă, nu sînt finalizate pînă în prezent. Ca urmare, construcțiile nefinisate din lipsa mijloacelor de finanţare se deteriorează în timp, iar proiectele iniţiale nu mai corespund exigenţelor actuale şi necesită a fi modificate (inclusiv soluţiile tehnice), ceea ce condiționează cheltuieli suplimentare;
• ÎM „DCC" nu a asigurat transmiterea conformă și în timp util la balanţa instituţiilor respective a obiectivelor construite şi recepţionate pentru capitalizarea cheltuielilor în sumă de 159,2 mil.lei;
• calitatea joasă a documentației de proiect elaborate creează impedimente pentru realizarea în termen a obiectivelor și privind calitatea lucrărilor îndeplinite;
• lipsa unor reglementări/metodologii exhaustive, în ansamblu pe municipiu, care ar delimita clar atribuțiile și responsabilitățile participanților la procesul de monitorizare și verificare a realizării obiectivelor investiționale cauzează tergiversarea executării contractelor investiționale, includerea unor date eronate în procesele-verbale de recepție a lucrărilor executate;
• caietele de sarcini nu conțin criterii de evaluare a potențialului tehnico-material și economico-financiar, care ar reflecta capacitatea de realizare a condițiilor contractuale înaintate;
• încheierea contractelor cu operatori economici care nu dispun de capacitățile tehnice necesare pentru realizarea lucrărilor stipulate în contract, precum și nerespectarea termenelor de executare a lucrărilor, a generat tergiversarea perioadei de executare și majorarea cheltuielilor din bugetul municipal;
• admiterea unor devieri între prețurile stabilite în devizul-ofertă și cele din procesele-verbale privind executarea lucrărilor de reparații capitale;
• mecanismul actual de evidență a activelor în curs de execuţie nu este eficient și nu contribuie la buna gestionare a acestora;
• reieșind din rapoartele financiare ale ÎM „DCC", se observă o creștere continuă a activelor materiale în curs de execuție, care, la situaţia din 31.12.2013, au constituit în total 541,4 mil.lei (729 obiective);
• AAPL efectuează o monitorizare neadecvată a principalelor etape ale procesului investițional.

Raportul de audit denotă că, beneficiile realizate în urma investițiilor capitale sînt modeste. Această situație este condiționată de selectarea neconformă a obiectivelor investiționale cu o relevanță și impact nesemnificativ, precum și de managementul necorespunzător al resurselor publice.

Curtea de Conturi, în susținerea concluziilor misiunii de audit, consideră imperios necesară o regîndire strategicăa politicii investiționale în cadrul autorităților locale din mun. Chișinău, astfel, în vederea depășirii situației critice și utilizării raționale a mijloacelor bugetare, precum și realizării obiectivelor aferente programului investițional, sînt necesare următoarele:

• elaborarea planului de dezvoltare social-economică a municipiului, precum și a strategiilor sectoriale în domeniul investițional;
• conlucrarea eficientă între actorii responsabili, în scopul redefinirii priorităților și intensificării activităților de monitorizare a procesului de planificare și realizare a obiectivelor investiționale întru dezvoltarea social-economică a municipiului;
• revizuirea modelului actual de planificare a cheltuielilor de capital; instituirea unui mecanism eficient de identificare și monitorizare a tuturor surselor de finanțare a investițiilor capitale;
• implementarea unui sistem de control eficient la toate etapele procesului investițional, prin responsabilizarea actorilor implicați în acest proces;
• generalizarea și deținerea informației într-un sistem informațional unic cu privire la obiectivele investiționale în curs de execuție, din cadrul municipiului, inclusiv valoarea lucrărilor executate, gradul de finisare și mijloacele financiare necesare pentru finisarea lor;
• asigurare eficienții investiției după darea în exploatare a obiectivului (post-implementare).

Entităţile supuse auditului urmează să informeze Curtea de Conturi despre implementarea recomandărilor în termen de 6 luni de la adoptarea Hotărârii asupra Raportului de audit. Hotărârea Curţii de Conturi va fi publicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, în conformitate cu art. 34 alin.(7) din Legea Curţii de Conturi nr. 261-XVI din 05.12.2008.

Evaluarea necesităților de instruire în cadrul Proiectului Twinning

Ministerul Muncii și Protecției Sociale în atenția Curții de Conturi